择子、执子、落子——央企外迁进程中的城市博弈

作者：喻严 华略智库北京公司研究员

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）

央企总部外迁是疏解北京非首都功能、促进区域协调发展的重大举措。而央企总部的落地可带动地方实现更高质量发展，故而对央企资源的争夺，亦是城市之间的博弈。从近年来央企外迁的分布来看，区域战略部署、产业导向、市场空间、资源要素、区位空间等是他们的主要考虑因素。面对新一轮央企总部疏解，各大城市应如何更好吸引央企总部落子？

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为更好发挥国家战略服务支撑作用，中央推动北京非首都功能加快疏解，以市场化方式推进央企战略性重组和专业化整合，推动央企总部向更有利于其发展的省市迁移，推动央企战略空间布局优化调整。

而对央企资源的争夺，亦是城市之间的博弈。无论是出于服从大局、举家外迁的战略考量，还是出于顺应发展、另觅新址的规划部署，央企这一庞然大物择木而栖的背后，必定是数不尽的渊图远算。地方政府要想在央企外迁的激烈竞争博弈中脱颖而出，唯有及早运筹谋划，发挥综合优势，下好先手棋，才能争取央企总部在本地落子布局、共赢发展。

央企布局未成定式

择子谋事，央企总部不二之选

央企作为中央政府出资或控股的大型企业，肩负着管理和运营国家重点工程、重点产业、重要资源的重任，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据着支配地位。凭借庞大的资产和丰富的产业链资源，央企不仅是稳定国民经济的重要支柱，同时也是带动地方产业发展的关键引擎。而央企总部作为央企集团经营管理的核心部门，在战略资源、核心技术上拥有更加绝对的掌控力，对重塑地方产业格局、推动地方经济社会发展影响更为深远。

执子谋局，北京独成总部天元

截至2022年12月，国资委公布的央企名录中共有央企98家，虽然这98家央企行业各异，但其总部布局却相对集中。其中，北京市拥有69家央企总部，占比高达70.4%，全国排名第一；上海市拥有6家央企总部，以6.1%的占比排名第二，与第一形成巨大差距；而剩余的23家央企总部则相对均衡地分布在其他13个城市中，其中值得注意的是，河北雄安新区独4家央企总部，数量占比遥领其他城市。

表：央企名录及总部城市分布（截至2022年12月31日）

图：央企总部城市分布热力图

落子谋势，央企外迁已成定势

为均衡区域发展资源，弥补区域战略短板，助推经济战略转向，中央着眼全国发展大局，统筹推进央企布局优化、引导央企外迁。

一方面，央企总部过度扎堆，加剧了北京的大城市病。改革开放以来，北京资源要素快速集聚增长，交通堵塞、人口膨胀、资源紧张等城市问题应运而生，城市发展逐渐饱和，经济结构和空间结构亟待调整，而央企过度扎堆一定程度上限制了北京内涵集约式发展。2014年，中央对推动北京非首都功能疏解提出了明确要求。次年，北京发布禁限目录，全市禁止京外中央企业总部新迁入。

另一方面，央企总部分配不均，不利于区域的协调发展。党的二十大报告在部署“促进区域协调发展”时提出深入实施区域协调发展战略。而央企作为国民经济的主导力量，凭借自身企业规模大、受地方利益束缚少等优势以及出色的创新资源整合、新型技术迭代等能力，是推动资源战略聚集、促进区域协调发展的重要力量。

再一方面，高质量发展成为新导向，央企面临新一轮改革。继十九大报告提出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，二十大报告进一步将高质量发展列为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，将高质量发展的重要性提升到前所未有的高度。央企作为国民经济发展的“顶梁柱”和“压舱石”，在引领高质量发展上具有重要战略支撑作用。因此，加快优化企业布局，推进企业结构调整，对更好服务国家战略目标、适应高质量发展、构建新发展格局意义重大。

博弈之中已有定子

近年来，中国卫星网络、中国中化控股、中国电气装备、中国长江三峡、中国电子、中国稀土等一批央企总部积极响应国家战略，立足自身功能定位与发展需要，着眼区域战略部署、产业导向、市场空间、资源要素、区位空间等优势，调整存量机构，优化增量投向，寻址而迁，适子而落。面对新一轮央企总部外迁趋势，各大城市纷纷加入到这场央企总部争夺的博弈之中。

一、央企总部落子的背后是城市发展战略的博弈

央企作为关系国家安全和国民经济命脉主要行业的巨擘，不仅能够凭借庞大的集团体系和强大的盈利能力为地方带来持续的发展动能和巨大的经济效益，还能够凭借强大的要素虹吸和资源调配能力引领地方产业升级。因此，立足地方所需，发挥自身所长，选择较高战略能级的城市布局，在推动城市能级提升中实现自身新一轮发展，成为中国卫星网络集团、中国华能集团等一批国家战略型央企的布局逻辑。

雄安新区在这场城市发展战略的博弈中捷报频传。作为2017年新设立的国家级新区，雄安新区是北京疏解非首都功能的集中承载地，是推动京津冀协同发展的核心区域之一，也是正在打造的高质量发展全国样板。党的二十大报告中明确提出“高标准、高质量建设雄安新区”。凭借重大国家战略部署优势，雄安新区入选央企总部迁驻的首选名单。

2021年，新组建成立的中国卫星网络集团、新合并成立的中国中化控股落地雄安，中国华能集团宣布开启迁居雄安倒计时；2022年，中国矿产资源集团在雄安成立。多家央企总部齐聚雄安，正是雄安独领城市战略部署优势，博得央地战略谋合的底层逻辑。

二、央企总部落子的背后是城市产业导向的博弈

动辄万亿的资产规模、上千亿级的产业集群，注定了央企总部不会选择产业发展缓慢、基础设施薄弱、服务配套匮乏的城市落地扎根。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话时明确指出，央企要勇当原创技术的“策源地”、现代产业链的“链长”，要在现代产业体系构建中发挥支撑引领作用。

因此，结合集团主导产业定位，综合城市相关产业集群发展水平，产业链、创新链、供应链、人才链、价值链等关键要素的规模质量，以及基础配套、公共服务等的支撑力度，选择产业定位高度契合、产业发展强劲有力的城市，成为中国电子信息产业集团、中国电气装备集团有限公司等新兴产业导向型央企迁居的重要标准。

深圳在这场城市产业导向的博弈中势如破竹。作为全国经济中心城市、科技创新中心、区域金融中心、商贸物流中心，深圳不仅是珠三角地区电子信息产业的“领头羊”，还是全国大中城市规上工业产值的“执牛耳”。在《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中，深圳明确提出建设世界级新一代信息技术产业发展高地，推进信息技术产业基础高级化和产业链现代化建设，持续推动新一代信息技术产业补链、强链、延链、控链、稳链，全面提升产业链供应链的活力与质效。

此外，深圳还出台了《战略性新兴产业发展专项资金扶持计划操作规程》（深工信规〔2019〕2号）等措施，加快完善产业链供应链配套。凭借在电子信息产业上的基础优势和能级优势，深圳成为电子信息领域央企迁驻的理想之地。2021年12月，中国电子信息产业集团将总部迁至深圳，并与广东省签署《关于加快打造国家网信产业核心力量和组织平台战略合作框架协议》、与深圳市签署《关于共同打造国家网信创新策源高地和产业集群战略合作协议》，成为促进央地产业协同发展的典范。

三、央企总部落子的背后是城市市场空间的博弈

央企在我国经济社会发展中的独特地位和重要作用，决定了央企是经济发展的“顶梁柱”、市场主体的“主力军”，不仅承载着国家战略建设的光荣使命，还肩负着社会宏观经济发展的责任担当。因此，立足自身发展所需，聚焦与之发展匹配的市场空间，勇挑稳定全国经济大盘、推动社会发展重担，成为中国船舶集团、中国商用飞机有限责任公司等市场导向型央企择良木而栖的重要逻辑。

上海在这场城市市场空间的博弈中旗开得胜。作为中国国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，上海与200多个国家和地区形成贸易伙伴关系，口岸进出口与港口集装箱吞吐量居世界城市之首，每年约有30%的“中国制造”经由上海输送至世界各地，同时也有约30%的各国商品经由上海进入中国市场，航运贸易市场体量全国领先。而繁盛的下游航运市场又为船舶工业发展空间提供了稳定支撑。

2021年，由中国船舶工业集团与中国船舶重工集团重组而成的中国船舶集团总部迁驻上海。中国船舶集团党组书记、董事长雷凡培表示“中国船舶集团与上海渊源深厚，集团公司总部迁驻上海，有利于疏解北京非首都功能，有利于优化国有经济布局，有利于更好融入和服务上海‘五个中心’建设，将为集团公司加快建设世界一流船舶集团注入强劲发展动力。”

四、央企总部落子的背后是城市资源要素的博弈

作为中国乃至世界的顶流，央企拥有一套庞大的生产系统，而为了保持这套超级系统生产运作的稳定与活力，各类资源要素不可或缺，人才引进、土地保障、科创活力、公共设施建设等全面的资源要素是推动央企实现高效稳定发展的关键。因此，以集团总部对各类资源要素的综合需求为集成导向，优先选择资源要素关联度高、支撑强的城市，是中国稀土集团有限公司、中国旅游集团等资源导向型央企定址而居的重要举措。

江西赣州在这场城市资源要素的博弈中先下一城。长久以来，江西赣州一直都是我国重要的稀土生产基地，每年产出全球约70%的中重稀土、约60%的黑钨，稀土原料储备充足。除了在稀土资源上具备基础性优势外，江西赣州在生产要素方面同样具有竞争性优势，稀土产业集群融合、稀土产业链聚集协同、冶金工业配套完善、政企协同联通、创新联合体深化赋能、高端人才加速聚集。

2021年，由中国铝业集团、中国五矿集团、赣州稀土集团等公司组建而成的中国稀土集团定址江西赣州，抢占稀土资源先手，加快稀土行业整合，推动稀土产业高质量发展。

五、央企总部落子的背后是城市区位条件的博弈

作为促进区域经济高质量发展的重要力量，央企肩负着推动更广区域、更多领域、更深层次协同开放发展的重任，为了拓展更宽经济辐射扇面，在国家战略、区域经济、核心产业等领域释放更大作用能效，“着眼全国大棋局，落子地方关键处”成为了中国长江三峡集团、华侨城集团有限公司等主业导向型央企择址而居的重要考量。

武汉在这场城市区位优势的博弈中当仁不让。作为长江经济带核心城市，武汉是中部地区崛起的重要战略支点。《长江经济带发展规划纲要》就明确了武汉在构建长江经济带新发展格局中的核心作用。中共中央、国务院在推动区域板块之间融合互动发展中，进一步明确了武汉担负着引领长江中游城市群发展的重任。

作为湖北省会，武汉是长江中游流域重要资源的集聚地，长江及其最大支流汉水在此交汇，水利部长江水利委员会、湖北省水利厅等机关以及长江水电集团、长江设计集团、中国长江航运集团等大型机构总部均设立在此集聚，水利水电资源富集、机构集中。2021年，中国长江三峡集团总部迁至武汉，作为管理发展三峡工程、未来瞄准水电能源的主体集团。回归湖北、择居武汉，是聚焦自身主业的发展需要，是带动中部崛起的战略部署，更是根本上对武汉区位优势的肯定。

博弈局势仍未定格

2023年3月，《国资报告》基于对各央企工作会议报告的研究分析，指出优化布局与结构调整仍然是央企未来一段时间内的重要发展动向。可见，央企外迁的脚步还未停歇。近期，第二批央企总部疏解即将启动。放眼偌大的全国大棋盘，哪座城市才是带动区域经济高质量发展的“天元”？哪座城市又是推动区域战略崛起的“急所”？一场吸引央企总部选址落址的战略、产业、空间、资源、区位的博弈仍在继续。

“谋事之道似若博弈，善谋者谋势，不善者谋子；谋势者局清子锁而子子相助，一招着先，步步通杀；谋子者局茫子踌而子子自护，一着不慎，满盘皆输。”

未来，面对央企经济优化布局与结构调整持续性动向，如何更好吸引央企总部落子，推动地方城市实现更高质量发展，谋局之道有三。

一是强化战略定位。积极挖掘地方优势，释放区位竞争潜能，强化城市在周边更广地区中的产业经济辐射与衔接作用，吸引央企在落实国家区域协调发展战略进程中加强央地战略协同，落子总部机构。

二是坚持产业兴城。加快培育壮大新兴产业，加快推进传统制造业高端化、智能化、绿色化改造升级，释放市场潜力，吸引央企在推进战略性新兴产业布局和加快传统产业转型升级进程中深化央地合作，落子总部及区域总部。

三是聚焦央企所需。强化系统谋划与顶层设计，梳理可对接央企清单，加大走访商洽，梳理央企需求清单，制定人才引培、科研创新、要素保障、营商优化等系列政策与措施，吸引更多央企总部和二级、三级子公司落子。

自始至终，央企总部的竞争从来不是一场零和博弈，总部的最佳落点必定是可以促成央企加快推动更广区域实现协调联动发展的最佳选择，城市之间并不存在纯粹的利益对立，相反，只有博弈场上的资源被充分利用，博弈参与者的共同利益才得以最大化，试问“战罢两奁分白黑，一枰何处有亏成”？

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